Persoonlijke beleidsopvattingen en concepten

Wetstekst: art. 5.2 Woo, geldig vanaf 2026-08-15. Andere gronden: weigeringsgronden.

Regel

• Uit documenten voor intern beraad wordt geen informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen (art. 5.2 lid 1 Woo).
• Persoonlijke beleidsopvattingen: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen voor intern beraad.
• Geen persoonlijke beleidsopvatting: feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een beleidsalternatief en andere onderdelen met een overwegend objectief karakter (art. 5.2 lid 1).
• Het is geen relatieve grond uit art. 5.1 lid 2. Maar er zijn drie wegen naar openbaarmaking (lid 2, lid 3, art. 5.3) en een afweging bij milieu-informatie (lid 4).

Intern beraad

• Niet gedefinieerd in de Woo. Het bestuursorgaan hanteert: beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, of binnen een kring van bestuursorganen met een gezamenlijke verantwoordelijkheid (instructie bijlage 3a).
• Bepalend is het doel waarmee het stuk is opgesteld: om door anderen binnen het bestuursorgaan te worden gebruikt om tot een besluit of advies te komen (ECLI:NL:RVS:2019:3975, r.o. 6.3).
• Externe adviseurs kunnen deelnemen. Heeft een derde een eigen belang bij de zaak, dan is het beraad niet intern meer (instructie § 4.6.2). Toets dus: was de externe partij belanghebbende (bedrijf, aanvrager, lobbyist)? Dan is art. 5.2 niet van toepassing. [niet geverifieerd]
• Typische documenten: nota's aan de leiding, interne e-mail, notulen van interne overleggen, stukken tussen overheden (instructie bijlage 3a).

Feit of opvatting?

Bron: voorbeeld uit instructie bijlage 3a. Een opvatting blijft een opvatting, ook als zij niet tot één persoon herleidbaar is (ECLI:NL:RVS:2019:3975, r.o. 6.3).

Verwevenheid

• Feiten die zo nauw met opvattingen verweven zijn dat zij niet te scheiden zijn, mogen mee worden geweigerd (ECLI:NL:RVS:2019:3975, r.o. 6.3).
• Tegenargument: staan de feiten in eigen zinnen, opsommingen of tabellen? Dan zijn zij te scheiden. Wijs per passage aan welke zin feitelijk is.
• Een volledig gelakte alinea met cijfers of data is een signaal. Vraag de rechter de ongelakte stukken in te zien (rechtsmiddelen).

Wegen naar openbaarmaking

Formele bestuurlijke besluitvorming (art. 5.2 lid 3)

• Uit documenten voor formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, gedeputeerde, college van B&W, burgemeester, wethouder, of (lid van het) dagelijks bestuur van een waterschap wordt informatie over persoonlijke beleidsopvattingen verstrekt, in niet tot personen herleidbare vorm (art. 5.2 lid 3 Woo).
• Uitzondering: het kunnen voeren van intern beraad wordt onevenredig geschaad. Dat moet het bestuursorgaan motiveren.
• Voorbeelden: beslisnota bij een kamerbrief, collegevoorstel, advies aan GS of aan de burgemeester. "Besluitvorming" is breder dan een Awb-besluit: ook beleidsvoorbereiding, uitvoering en evaluatie (instructie § 4.6.4).
• Let op: gemeenteraad en provinciale staten staan niet in de opsomming. Ambtelijke adviezen aan het college over een raadsvoorstel vallen er wel onder, want het college besluit zelf het voorstel aan de raad te sturen. [niet geverifieerd]
• Vraag in het verzoek uitdrukkelijk om "nota's en voorstellen aan [orgaan] ter besluitvorming, met bijlagen".

Goede en democratische bestuursvoering (art. 5.2 lid 2)

• Het bestuursorgaan kan informatie over persoonlijke beleidsopvattingen verstrekken, niet herleidbaar tot personen. Met instemming van de betrokkene ook herleidbaar (art. 5.2 lid 2 Woo).
• Dit is een bevoegdheid met beslisruimte. Wilt u dat het bestuursorgaan haar gebruikt, maak dan aannemelijk waarom (ECLI:NL:RVS:2023:4754, r.o. 6.2).
• Argumenten: politiek of bestuurlijk gevoelig dossier met aandacht van raad, Kamer of media; zonder de opvattingen ontstaat een onjuist of onvolledig beeld van de besluitvorming (instructie § 4.6.3).

Ouder dan vijf jaar (art. 5.3)

• Weigert het bestuursorgaan beleidsopvattingen uit informatie van meer dan vijf jaar oud? Dan motiveert het waarom het belang ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt (art. 5.3 Woo).

Milieu-informatie (art. 5.2 lid 4)

• Bij milieu-informatie weegt het bestuursorgaan de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen af tegen het belang van openbaarmaking (art. 5.2 lid 4 Woo). Geen automatische weigering. Zie milieu-informatie.

Concepten

• Het bestuursorgaan inventariseert in beginsel alleen definitieve versies. Concepten neemt het alleen mee als u daar uitdrukkelijk om vraagt (instructie § 5.1.4 en bijlage 4). Noem concepten dus apart in uw verzoek.
• Concepten zijn in de regel intern beraad (ECLI:NL:RVS:2019:3975). Toets wel feit voor feit.
• Feiten in een concept die alleen anders geformuleerd zijn dan in het openbare definitieve stuk, zijn al openbaar. Het verschil levert u dan niets op (ECLI:NL:RVS:2019:3975, r.o. 6.3).
• Interessant zijn feiten die niet in het definitieve stuk staan: weggelaten cijfers, risico's, alternatieven. Die komen in aanmerking voor openbaarmaking (instructie § 4.6.5).
• Rijksbeleid: concepten vanaf DG-niveau worden altijd op zulke feiten beoordeeld (instructie § 4.6.5). Integrale weigering van alle concepten zonder beoordeling is niet toegestaan (instructie, samenvatting "Versie '24").
• Milieu-informatie uit een concept die niet in de definitieve versie staat, moet volgens de instructie altijd worden verstrekt (instructie § 4.6.5, met verwijzing naar het Aarhus Compliance Committee, ACCC/C/2014/124). [niet geverifieerd]

Zo formuleert u het verzoek

• "Ook concepten van [stuk], voor zover zij feiten, cijfers of beleidsalternatieven bevatten die niet in de definitieve versie staan."
• "Nota's, adviezen en voorstellen aan [college/GS/minister] ter besluitvorming over [onderwerp], met bijlagen."
• "Ik verzoek u bij een weigering op grond van art. 5.2 lid 1 Woo per passage te motiveren, en art. 5.2 lid 2 en lid 3 Woo uitdrukkelijk te betrekken."

Sjabloon: verzoek.